德国政府的禁令

德国政府根据德国外商直接投资法签发禁止决定的情形十分罕见（此次禁止决定是有史以来第二次），更重要的是，此类决定通常都是保密的，不会向外界公开。因此，在联邦政府“否决IMST交易”之后的第二天，该决定就开始在德国的外商直接投资顾问圈流传开来，确实令人吃惊。联邦经济部（德语为Bundeswirtschaftsministerium，简称为BMWi）的决定通过——有意或无意——泄漏的方式向公众公开，此类事件从未发生过。虽然透过这一事件，我们只能管中窥豹，无法了解德国政府行政流程的全貌，但决定的内容却可以帮助我们了解德国政府关于中国对德国投资的想法。

目标公司IMST是一家活跃在无线电系统、芯片设计、天线和电子设计自动化软件研究和生产领域的企业。该企业还掌握着卫星/雷达通信和5G技术领域的关键技术，而且，这些技术也涉及军事应用。因此，BMWi的主要担忧主要来自两方面，一方面是收购将威胁到该公司对德国武装部队的供货，另一方面是中国并非德国的盟国。在各种担忧中，最关键的一点源于目标公司IMST的业务涉及5G技术领域这一事实：

• 长期以来，BMWi一直在重点关注5G技术以及其他关键技术在未来的发展情况。在本案中，BMWi发现IMST的技术可用于构建德国的5G网络，而5G网络被视为关键基础设施。IMST拥有卫星/雷达通信和5G领域的关键技术，且潜在收购方是一家中国国有国防企业，这是促使禁令出台的主要原因。
• 根据最新了解的情况，BMWi还认定对德国武装部队的供应安全是主要担忧的问题，即使目标公司只是供应链的间接组成部分。IMST曾经是相关应用供应链的一部分。尤其重要的是，目标公司曾开发了德国地球观测卫星TerraSAR-X的关键组件，而该卫星提供的数据被联邦国防部使用，计算用于军事目的、精度极高的3D高程模型。
• 决定进一步强调，IMST的部分专用技术是通过来自德国政府的巨额公共资金获得的。政府资金在过去数年中约占IMST收入的40％，BMWi以此为依据，认为IMST的活动与德国的“技术主权”有关，不应“出售”。
• 另外非常重要的一点是BMWi对出口管制的评估：BMWi参考了此前对受管制产品适用出口管制许可证的情况（即使实际并未适用），认为足以得出以下结论，即目标公司属于（军事）特定行业外商直接投资审查程序的管辖范围。决定指出，目标公司不必正在开发或生产属于外商直接投资审查范围的产品，只要在过去曾开发或生产过此类产品，并仍拥有相应的生产资料和必要的专有技术，就足以被认定属于外商直接投资审查程序的管辖范围。 

交易当事方试图就BMWi的担忧提出反驳，甚至提出了意图环节政府担忧的补救措施，但均未奏效。BMWi拒绝了交易当事方的提议，并称禁令并无替代方案。此种情形以前十分少见，因为补救协议在德国的外商直接投资程序中的应用非常普遍，并且在先前的许多交易中解决了政府的担忧。

卖方认为这一决定会影响其受保护的权利，即剥离公司自身业务的权利，BMWi的回复是，虽然宪法保护此项权利，但政府并不认为禁令过重。德国政府认为在中国之外可能有其他投资者能够收购该公司。 

背景

这一决定作出之前，德国政府已经针对外商直接投资规则作出一系列改革并采取了严格收紧措施。 三项改革直到今年方才生效。德国外商直接投资规则允许BMWi就外国投资者收购德国国内公司是否会对德国的“基本安全利益”或“公共秩序或安全”构成威胁进行调查。

这一决定并不是联邦政府第一次根据德国外商直接投资规则作出的禁止交易决定，也不是第一个涉及中国投资者的禁止决定：早在2018年，联邦政府就曾投票否决中国投资者烟台市台海集团有限公司（Yantai Taihai Corporation）收购Leifeld Metal Spinning AG的交易。不过，当时，在签发禁止决定之前交易就已经终止，而在此次决定签发时，IMST交易原本仍在进行当中。

展望未来

德国外商直接投资规则正在进行改革，IMST的业务范围与这一大背景息息相关：德国政府目前正在努力将“关键技术”纳入强制性外商直接投资审查的活动目录。BMWi明确参考了欧盟外商直接投资审查框架条例，该条例约在两个月前全面生效，且“关键技术”这一术语正是以该条例为依据提出的。这一术语重点指对未来发展至关重要的技术，并且可能包括5G技术。但是，这一术语的范围广泛，且由于德国政府正在寻求自由市场原则与国家安全和公共秩序之间的适当的平衡，所以，尚很难对其定义进行限定。

决定为界定德国的基本安全利益提供了更多指导。具体而言，BMWi已经明确指出，这种利益涉及军事和武装力量的供应，同时也涉及向非盟国的第三国武装部队提供技术。尽管收购方提出了补救措施，但BMWi认为这些措施并不适当且不足以防止专有技术流向中国。

最后，决定称卖方本可以找到不会引起类似担忧的替代买方。德国政府明确提到金融投资者是替代性收购方，暗示金融投资者不会引发类似的安全顾虑。私募股权投资者可以在未来的交易谈判中将这一点作为论据。

在IMST案中，当事方可能会向德国行政法院起诉，这将是德国外商直接投资制度下不曾迈出的又一步。如果对禁止决定进行法律审查，将是对德国政府在过去几年中对法律的广泛解释的首次检验，并可能作出令人期待的对法律的澄清。

拟在德国进行并购交易的中国企业须注意的关键事项

对于计划收购德国企业的中国公司而言，IMST案提醒您在就禁令的可能性或补救协议的必要性进行评估时，考虑以下几个问题：

• 买方是否是中国国有实体，是否间接归属于中国政府？
• 目标公司是否活跃于关键技术领域（包括是否与5G网络有任何关系）？
• 目标公司是否在对德国武装部队的供应安全中扮演任何角色——即使目标公司只是间接地成为了供应链上的一部分？
• 目标公司是否与德国联邦和州警察等安全机构有任何销售或合作往来？BMWi称如果IMST受中国控制将不再是可靠的合作伙伴。